1 Jushura

Consensus De Washington Critique Essay

Définition

L'expression "consensus de Washington" vise à regrouper en une formule rapide et implicitement critique les principes qui ont servi aux organisations internationales (FMI, Banque Mondiale) ainsi qu'au Gouvernement américain pour gérer la crise de la dette intérieure et extérieure des PVD durant les années 1980. La première définition extensive et académique du concept est due à John Williamson (1990) et le champ d'application principal de ces principes a été l'Amérique latine, longtemps ravagée par l'hyperinflation et les déficits budgétaires. La prudence politique, qui consiste à tenir compte des circonstances de temps et de lieu avant d'appliquer un principe, n'a pas toujours été au rendez-vous et les résultats en ont donc été contrastés. La tentation de jeter les principes avec leur application malencontreuse ne doit pas faire oublier les succès rencontrés ailleurs, dans nombre de pays à croissance rapide et particulièrement en Asie. Le retour sur l'expérience des années 1990 a par ailleurs conduit à un recentrage sur les conditions nécessaires de la réussite et sur les précautions à prendre en matière sociale. L'un des écueils les plus délicats et sans solution claire reste la question du change entre les monnaies nationales et les grandes devises internationales. Elle commande la compétitivité donc le niveau de la dette, l'inflation intérieure donc le niveau de compétitivité…

Analyse

La fin des années 1970 a été marquée par un changement d'orthodoxie dans la pensée économique relative au développement. En effet, le consensus structuraliste issu des années 1950 s'est désagrégé, remis en cause sur le plan théorique par les avancées de la science économique moderne et fortement délégitimé par l'échec retentissant des politiques qu'il avait inspiré un peu partout dans le monde et en Amérique latine en particulier.

Le structuralisme (on dit aussi parfois "développement auto-centré", ou "substitution aux importations") est le nom donné en Amérique latine à une école de pensée (représentée par Raoul Prebish en particulier) selon laquelle le développement passe par la réforme agraire (redistribuer les terres), l'industrialisation à marche forcée (dans le cadre d'un marché intérieur protégé et d'une intervention hyperbolique de l'Etat pour orienter l'investissement et les activités économiques) et la redistribution du revenu national vers les classes populaires. L'école structuraliste considère que le commerce international est structurellement biaisé en faveur des pays riches et à l'encontre des PVD, aboutissant à des transferts de ressources du Sud vers le Nord (l'"échange inégal" tel qu'on peut le concevoir à travers la dégradation des termes de l'échange pour les PVD de l'époque). Concrètement, ces idées ont servis à justifier des politiques protectionnistes, inflationnistes et budgétairement insoutenables qui ont toutes conduit (en Amérique latine, mais aussi sous divers variantes en Afrique, en Inde et au Moyen-Orient) à des performances économiques et sociales très décevantes au cours des années 1960, 1970 et 1980 dans les pays qui les avaient adoptées (Argentine, Algérie,…).

La décennie des années 1980 s'est caractérisée dans la plupart des pays d'Amérique latine par une profonde crise économique et une hyperinflation dévastatrice. L'occurrence simultanée de la crise de la dette extérieure (incapacité des pays débiteurs à rembourser les dettes qu'ils avaient contractées auprès des institutions internationales ou de créanciers publics et privés) a obligé de nombreux pays à passer sous les fourches caudines des programmes d'ajustement structurel (PAS) menés sous l'égide du Fonds Monétaire International. Ces programmes regroupent les conditions posées par le FMI au rééchelonnement de la dette des pays en développement à partir des années 1980. Pour obtenir le rétablissement des balances commerciales et financières extérieures, ils préconisent le plus souvent une réforme de l'Etat ainsi que des mesures structurelles du type privatisations, libre circulation des capitaux, réduction des quotas et tarifs douaniers , renforcement de l'ordre concurrentiel et meilleure défense des droits de propriété. On a beaucoup reproché aux PAS une vision trop rigoureuse de la conditionnalité mais, dans les faits, il y a eu énormément de prêts et très peu d'ajustements.

C'est donc une approche très différente du développement et de la résolution des crises qui a prévalu à partir des années 1980, sous la forme du "consensus de Washington", expression qui tire son nom d'un article de 1989 rédigé par l'économiste John Williamson, car c'est à Washington que sont situés les sièges du FMI, de la Banque mondiale, du gouvernement américain (en particulier le département du Trésor) et de nombreux think tanks influents comme l'Institute for International Economics (IEE). Dans cette expression, Williamson définit "Washington" comme "le Washington politique du Congrès, les hauts fonctionnaires de l'administration et le Washington technocratique des institutions financières internationales, des agences économiques du gouvernement, de la Federal Reserve Board, et les groupes de réflexion".

Les 10 commandements

Dans son ouvrage de 1990, John Williamson, membre de l'IIE, a donné son interprétation du "consensus de Washington" à travers "dix commandements" qui sont un mix de mesures de stabilisation et de mesures structurelles :

1) La discipline budgétaire

La discipline budgétaire s'impose pour éviter l'effet boule de neige de la dette, pour garantir au pays un haut niveau d'épargne nationale, pour ne pas léser les générations futures et pour maintenir la sincérité des comptes publiques qui est l'un des fondements de l'Etat de droit.

2) La réorientation de la dépense publique

La dépense publique est souvent, dans les PVD, consacrée à d'autres buts que la croissance et les missions d'intérêt général (dépenses militaires et/ou improductives, projets d'investissement surdimensionnés offrant une très faible utilité sociale, multiplication des rentes au profit d'intérêts particuliers) ; Williamson précise bien qu'il ne s'agit pas forcément de réduire la taille des dépenses, mais de dépenser mieux.

3) La réforme fiscale

L'objectif de la réforme fiscale est de réduire les nombreuses distorsions et de faire rentrer davantage de recettes. En effet, une particularité des PVD est que souvent les impôts ne rentrent pas dans les caisses de l'Etat alors qu'ils sont lourds. Les fiscalistes s'accordent à penser que les bons impôts se caractérisent par des bases larges et des taux faibles. Dans le Tiers-Monde c'est souvent l'inverse.

4) La libéralisation financière

Plus controversée, l'impact de la libéralisation financière sur la croissance est plus incertain. Elle doit donc être mise en œuvre progressivement et s'accompagner d'un renforcement du contrôle prudentiel.

5) L'adoption d'un taux de change unique et compétitif

Aujourd'hui, cela signifierait probablement une "corner solution" : soit les changes fixes, soit plus sûrement les changes flottants. Les divers régimes semi fixes ou à parité glissante ont montré toutes leurs limites dans les années 1990 et les currency board ne sont plus guère en odeur de sainteté depuis la faillite du système argentin en 2002.

6) La libéralisation des échanges

Il y a unanimité des économistes pour promouvoir le libre-échange (voir en particulier l étude souvent citée de Sachs et Warner, 1995, ou les travaux de Paul Krugman, ou encore ceux de Jagdish Bhagwati),

7) L'élimination des barrières à l'investissement direct étranger

Les IDE permettent d'incorporer du progrès technique et ont joué un grand rôle dans le décollage de nombreux pays d'Asie.

8) La privatisation des entreprises publiques

Elle vise à crée un environnement économique plus concurrentiel, plus transparent, à améliorer la gestion des entreprises et à libérer les finances publiques des canards boiteux.

9) La réforme de la réglementation des marchés pour assurer l'élimination des principales barrières à l'entrée et à la sortie

L'élimination des barrières à l'entrée à pour but d'assurer une concurrence plus vive (source de bien-être pour le consommateur, d'innovation et donc de croissance et in fine de compétitivité pour l'économie nationale).

10) La garantie des droits de propriété

Les spécialistes du développement sont unanimes à considérer que la sécurité juridique (existence d'un cadastre, respect de la propriété physique et intellectuelle assuré par un système judiciaire impartial,…) est une condition fondamentale pour le décollage économique (voir en particulier les travaux d'Hernando de Soto). C'est aussi une condition de l'Etat de droit (cf. article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789).

Ces dix préceptes constituent le fond intellectuel (non officiel) de ce qu'y a été identifié comme la "première génération" des PAS menés sous l'égide du FMI et de la Banque mondiale (en gros, les PAS des années 1980 et du tout début des années 1990). Il est manifeste que Williamson adopte une position plus modérée que celle qui sera défendue par les IFI (institutions financières internationales). Williamson répondra d'ailleurs aux nombreuses critiques formulées à l'encontre du consensus de Washington en précisant que l'utilisation qui en a été faite ne correspond pas à son projet initial.

Critiques

1) John Williamson concède qu'un déficit budgétaire est acceptable à court terme s'il ne se traduit pas par un accroissement du poids de la dette (mesuré par le ratio dette/PNB). Mais il y a un problème de "deux poids deux mesures". A cet égard, John Stiglitz souligne que "les pays du monde en développement ne cessent de demander pourquoi les Etats-Unis, lorsqu'ils sont confrontés à une crise économique, se prononcent pour des politiques budgétaire et monétaire expansionnistes, alors que quand ils se trouvent, eux, dans la même situation, on exige qu'ils fassent exactement le contraire." De la même façon, les mesures protectionnistes sont condamnées par Washington sauf lorsqu'elles sont mises en œuvre par les Etats-Unis.

2) La démarche nie les spécificités historiques. La réussite de certains pays du Sud-Est asiatique est troublante : elle s'est appuyée sur des recettes parfois assez éloignées de celles préconisées par le consensus. Il est également illusoire d'appliquer le même remède à des pays qui souffrent de maux différents ; l'analyse du développement suppose un certain "sur mesure". Certains vont même jusqu'à dénoncer la vision occidentalo-centriste du consensus de Washington.

3) Les subventions aux produits de base (pain, riz, lait, sucre, combustible,…) mises en œuvre par les gouvernements des PED afin de pallier l'inexistence d'un revenu minimum garanti ont été réduites, voire supprimées, ce qui fragilise encore un peu plus la situation des plus défavorisés. La Banque mondiale elle-même reconnaît pudiquement que l'ajustement présente des "effets indésirables" en lançant, dès 1987, le projet "Dimensions Sociales de l'Ajustement".

4) La politique monétaire orthodoxe, basée sur des taux d'intérêt réels positifs, permet d'attirer des capitaux internationaux dont la volatilité augmente à mesure que la libéralisation des mouvements de capitaux s'intensifie. Mais ces niveaux de taux d'intérêt ne favorisent pas l'investissement intérieur, donc la production nationale. Une des "10+1" mesures alternatives au consensus de Washington consiste précisément à promouvoir des politiques plus contra-cycliques.

C'est à partir de 1998 qu'il est apparu évident pour beaucoup que le consensus de Washington soulevait plus de problèmes qu'il n'en réglait. Il semble alors se dégager un "post-consensus" autour du rôle central que doivent jouer les institutions. Dans son rapport annuel de 1997, la Banque mondiale infléchissait sa position en affirmant que la "bonne gouvernance" était indispensable au bon fonctionnement du marché. Rodrik tente de tracer la voie du post-consensus. Il propose d'élargir le consensus en lui ajoutant dix commandements supplémentaires qui mettent l'accent, entre autres choses, sur la bonne gouvernance, la flexibilisation du marché du travail, le respect des règles de l'OMC, une ouverture prudente du compte de capital, l'indépendance des banques centrales et la poursuite de la lutte contre l'inflation, la lutte contre la pauvreté, la protection sociale. L'idée est de compléter les réformes de la première génération plutôt que de remettre en cause ses fondements mêmes, ce qui suscite l'adhésion de Williamson qui propose de stabiliser l'inflation, de poursuivre la libéralisation par celle du marché du travail, et qui concède que l'accent doit être mis sur les institutions ainsi que sur la répartition des fruits de la croissance.

Parallèlement, les crises financières survenues au cours des dernières années en Asie, en Amérique (Mexique, 1995, Argentine, 2002) et en Russie ont engendré une nouvelle réflexion sur le rôle et l'architecture des institutions de Bretton Woods, qui se sont montrées incapables de les prévenir. La première crise de la mondialisation a conduit à une remise en cause du consensus de Washington fondé sur le primat de l'ouverture du compte de capital. De nombreux économistes considèrent aujourd'hui que le séquençage des réformes importe énormément et que le point n°4 doit probablement venir en dernier (après avoir constitué une épargne nationale forte et après avoir renforcé les institutions de contrôle). De plus, le point n°8 (les privatisations) a pu poser problème (on la bien vu dans les années 1990 dans les anciens pays du bloc de l'Est) non pas sur le fond mais dans la façon de procéder : de nombreuses entreprises ont été bradées ou démantelées dans un climat peu transparent. Au total, l'enthousiasme initial est largement retombé et le "consensus de Washington" apparaît aujourd'hui daté. L'ancien chef économiste de la Banque mondiale, Joseph Stiglitz (prix Nobel d'économie 2001), tire dans le livre très critique qu'il a écrit (La Grande Désillusion, 2001) un sombre bilan des politiques imposées par le "consensus de Washington" : "dans tous les pays qui les ont appliquées, le développement a été lent, et, là où il y a eu croissance, ses bénéfices n'ont pas été également partagés ; les crises ont été mal gérées. […] Ceux qui ont suivi les prescriptions et subi l'austérité se demandent : quand en verrons-nous les fruits ?".

Ces jugements ont été fortement critiqués par plusieurs économistes, comme Kenneth Rogoff (ancien chef économiste du FMI). Le problème de fond des PVD et des pays émergents reste la "mal gouvernance" (volet institutionnel) et la conduite de politiques économiques inadaptées (volet macroéconomique). Ce ne sont pas les conseils des organisations internationales (par ailleurs peu appliqués) qui sont en cause dans les crises financières et les retards du développement que connaissent certains pays. Ceux qui ont adopté tout ou partie des "dix commandements" listés plus haut on enregistré de bonnes performances et une certaine stabilité (Taiwan, Chili…) alors qu'on ne connaît pas d'exemple de "miracle économique" réalisé à partir de politiques économiques aux antipodes de ces 10 principes.

Conclusion

1) Le consensus de Washington marque un retournement complet dans la façon d'appréhender la question du développement. Alors que les structuralistes et les théoriciens de la dépendance voyaient le sous-développement comme un problème global causé par le Nord et qui devait être traité nationalement, les économistes ont renverse la proposition au début des années 1980 : si les problèmes viennent de pays qui ont fait de mauvais choix, dès lors seule une réponse globale, le consensus de Washington, est en mesure de remettre les PED dans le droit chemin.

2) Ce consensus est aujourd'hui daté, du moins dans sa version d'origine : on est beaucoup moins optimiste sur les questions financières et en particulier sur l'ouverture du compte de capital, et on sait qu'il faut porter une plus grande attention à la mise en œuvre des réformes et des privatisations (indemnisation des perdants de la libéralisation, par exemple). Mais les arguments "anti-consensus" sont plus périmés encore. A condition de le rénover, il peut encore servir de plateforme pour les réformateurs des pays du "Sud". Le problème, c'est que ces réformateurs ont été décimés par les crises financières qui sont souvent associées à l'application des "10 commandements" ; ces derniers peuvent-ils être efficaces avec des fidèles dispersés et dans le doute ?

It is difficult even for the creator of the term to deny that the phrase "Washington Consensus" is a damaged brand name (Naím 2002). Audiences the world over seem to believe that this signifies a set of neoliberal policies that have been imposed on hapless countries by the Washington-based international financial institutions and have led them to crisis and misery. There are people who cannot utter the term without foaming at the mouth.

My own view is of course quite different. The basic ideas that I attempted to summarize in the Washington Consensus have continued to gain wider acceptance over the past decade, to the point where Lula has had to endorse most of them in order to be electable. For the most part they are motherhood and apple pie, which is why they commanded a consensus.

Let me remind you of the ten reforms that I originally presented as a summary of what most people in Washington believed Latin America (not all countries) ought to be undertaking as of 1989 (not at all times):

1. Fiscal Discipline. This was in the context of a region where almost all the countries had run large deficits that led to balance of payments crises and high inflation that hit mainly the poor because the rich could park their money abroad.

2. Reordering Public Expenditure Priorities. This suggested switching expenditure in a pro-poor way, from things like indiscriminate subsidies to basic health and education.

3. Tax reform. Constructing a tax system that would combine a broad tax base with moderate marginal tax rates.

4. Liberalizing Interest Rates. In retrospect I wish I had formulated this in a broader way as financial liberalization, and stressed that views differed on how fast it should be achieved.

5. A Competitive Exchange Rate. I fear I indulged in wishful thinking in asserting that there was a consensus in favor of ensuring that the exchange rate would be competitive, which implies an intermediate regime; in fact Washington was already beginning to subscribe to the two-corner doctrine.

6. Trade Liberalization. I stated that there was a difference of view about how fast trade should be liberalized.

7. Liberalization of Inward Foreign Direct Investment. I specifically did not include comprehensive capital account liberalization, because that did not command a consensus in Washington.

8. Privatization. This was the one area in which what originated as a neoliberal idea had won broad acceptance. We have since been made very conscious that it matters a lot how privatization is done: it can be a highly corrupt process that transfers assets to a privileged elite for a fraction of their true value, but the evidence is that it brings benefits when done properly.

9. Deregulation. This focused specifically on easing barriers to entry and exit, not on abolishing regulations designed for safety or environmental reasons.

10. Property Rights. This was primarily about providing the informal sector with the ability to gain property rights at acceptable cost.

The three big ideas here are macroeconomic discipline, a market economy, and openness to the world (at least in respect of trade and FDI). These are ideas that had long been regarded as orthodox so far as OECD countries are concerned, but there used to be a sort of global apartheid which claimed that developing countries came from a different universe which enabled them to benefit from (a) inflation (so as to reap the inflation tax and boost investment); (b) a leading role for the state in initiating industrialization; and (c) import substitution. The Washington Consensus said that this era of apartheid was over.

Some of the most vociferous of today's critics of what they call the Washington Consensus, most prominently Joe Stiglitz (whose recent book, for example, specifically endorses gradual trade liberalization and carefully done privatization), do not object so much to the agenda laid out above as to the neoliberalism that they interpret the term as implying. I of course never intended my term to imply policies like capital account liberalization (as stated above, I quite consciously excluded that), monetarism, supply-side economics, or a minimal state (getting the state out of welfare provision and income redistribution), which I think of as the quintessentially neoliberal ideas. If that is how the term is interpreted, then we can all enjoy its wake, although let us at least have the decency to recognize that these ideas have rarely dominated thought in Washington and certainly never commanded a consensus there or anywhere much else except perhaps at meetings of the Mont Pelerin Society.

But this is not how everyone has interpreted the idea. A decade ago many countries, especially in Latin America, were attempting to implement an agenda much closer to what I meant by the Washington Consensus than to what Joe Stiglitz means by it. The results have been disappointing, to say the least, particularly in terms of growth, employment, and poverty reduction. Should we conclude from this that the Washington Consensus failed?

In acknowledging disappointment in the outcomes in countries that tried to implement the Washington Consensus, let me be quite clear that I am not including Argentina in that category. Argentina did many good reforms, but it also made two fatal errors: it nailed its mast to a currency board that resulted in its exchange rate becoming grossly uncompetitive, and it failed to follow the strict fiscal policies that would have been needed to give the currency board a chance to work. Both run directly counter to the policies recommended in what I meant by the Washington Consensus, so it is unambiguously wrong to blame the latter for Argentina's tragedy.

That still leaves a real challenge in accounting for the disappointing performance of many countries that made a conscientious attempt to implement the sort of reform agenda that I had described. What accounts for this?

Surely the factor that has been most damaging to economic growth is the series of crises that emerging markets have suffered, starting with that in Mexico at the end of 1994. And it is true that the Washington Consensus did not emphasize crisis avoidance. No country that took the Washington Consensus as I wrote it as a panacea would have been obliged to do the sort of things that led countries into crisis-by opening up the capital account prematurely and letting money flood in and overvalue the currency, or using the exchange rate as a nominal anchor, or pursuing a procyclical fiscal policy. But neither were they warned against such foolish acts. Those were not the urgent issues in the late 1980s, so a warning against them did not get included in the Washington Consensus.

I draw two conclusions from this. (1) Countries ought not to have adopted the Washington Consensus as an ideology. As Moisés Naím (2000) said, an ideology is a thought-economizing device. There will always be other things that matter besides those included in any attempt to lay out a general set of policy guidelines, and for a policymaker to imagine that s/he can stop thinking and simply follow a set of policies that someone else has concocted is irresponsible. (2) Anyone offering a new set of policy guidelines as of 2002 has a duty to include a set of suggestions as to how crises can be avoided.

A second reason that outcomes did not match the hopes of a decade ago is that reforms were incomplete, in two ways. For one thing, some of the "first-generation reforms" were neglected (perhaps most conspicuously regarding the labor market, which has remained strongly dualistic everywhere, resulting in ever-growing informality) or incomplete (e.g. with regard to fiscal reform, where the massive budget deficits were eliminated but opportunity was not taken of the good times to run budget surpluses that would allow deficit spending in bad times). In addition, there is a whole generation of so-called "second-generation reforms", involving the strengthening of institutions, that is necessary to allow full advantage to be taken of the first-generation reforms.

And a third reason for disappointing performance is that the objective that underlay the Washington Consensus was excessively narrow. It consisted in accelerating growth without worsening income distribution, which was as much as I judged official Washington would subscribe to in 1989.1 If one regards poverty as an affront to human dignity, then one will care not simply about the level and growth of income but about its distribution as well. That is why Nancy Birdsall and Augusto de la Torre (2001) authored a tract that aims to complement the Washington Consensus by listing a set of ten reforms intended to improve income distribution without reducing growth. I regard that as important; but as a complement to the Washington Consensus, not a substitute.

But none of this argues for abandoning what I meant by the Washington Consensus. It doesn't argue for returning to the high inflation of yesteryear. Nor for giving socialism another chance; some want to revive industrial policy, which does not strike me as a promising idea2, but is nonetheless a long way from ubiquitous state intervention. Nor for closing economies again. Maybe it would be nice to go back to closed capital accounts, if we could make exchange controls work, but I do not detect a groundswell of support for abandoning export promotion in favor of a new wave of import substitution. Critics criticize, quite understandably, the hypocrisy of Western governments that urge liberalization on developing countries while maintaining trade restrictions on the specific commodities that developing countries are in a position to export to them, or that have pushed intellectual property protection into the WTO. But endorsing those criticisms does not mean returning to the global apartheid of the days prior to the Washington Consensus.

I submit that it is high time to end this debate about the Washington Consensus. If you mean by this term what I intended it to mean, then it is motherhood and apple pie and not worth debating. If you mean what Joe Stiglitz means by it, then hardly anyone who cares about development would want to defend it. In neither case does it merit all the ink that is spilled on the subject or all the foaming at the mouth that it provokes. Of course it is important to analyze why growth and employment and poverty reduction were disappointing in countries that attempted to implement the sort of policies that I intended to cover under the term, but that takes us into a more subtle debate, of the sort that I briefly sketched above.

References

Birdsall, Nancy, and Augusto de la Torre. 2001. Washington Contentious: Economic Policies for Social Equity in Latin America. Washington: Carnegie Endowment for International Peace and Inter-American Dialogue.

Naím, Moisés. 2000. "Washington Consensus or Confusion?" Foreign Policy (Spring), no. 118: 86-103.

Naím, Moisés. 2002. "Washington Consensus: A Damaged Brand." Financial Times, October 28.

Noland, Marcus, and Howard Pack. 2003. Industrial Policy in an Era of Globalization: Lessons from Asia. Washington: Institute for International Economics. Forthcoming.

Stiglitz, Joseph E. 2002. Globalization and its Discontents. New York: Norton.

Notes

1. Remember that the origin of the Washington Consensus was a list of policy prescriptions that would command general assent in the Washington of George Bush I shortly after Ronald Reagan had left office. The purpose was to frame a conference whose ulterior purpose was to persuade Washington that Latin America was engaged in serious reform, not to furnish a policy agenda for Latin America.

2. A new assessment by my colleague Marcus Noland (2003 forthcoming) concludes that this was not the key to East Asian success

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